[消防培訓]火災原因認定和火災責任認定可訴性的爭論

[消防培訓]內(nèi)容導讀：

    本期推送一篇關于火災事故認定可訴性探討的文章，通過多個視角給讀者進一步深入體會了解火災事故調(diào)查的性質(zhì)。閱讀時需注意，本文是編者節(jié)選自原作者碩士論文《火災調(diào)查制度究》，因無上下文銜接，可能會造成讀者在閱讀時對某些問題感到突兀，感興趣的讀者可自行從知網(wǎng)查閱全文閱讀。另外，由于原文寫于2007年，現(xiàn)行《消防法》于2009年修訂，因此文中部分所述內(nèi)容與現(xiàn)行火災事故調(diào)查實務不相符，編者建議讀者可從文中論述的角度思考火災事故認定的性質(zhì)而不必拘泥于火災事故責任認定。

    火災原因認定和火災責任認定可訴性的爭論

    鄧亮

    認定是指確定的認識和肯定，具體是指人們在充分認識某事物的基礎上所作出的決定。在火災調(diào)查中，火災原因認定是指在公安消防機構(gòu)通過調(diào)查詢問、現(xiàn)場勘驗以及其他調(diào)查活動，對能夠證明火災原因的條件和因素進行分析后所作出的科學決定?；馂呢熑握J定是指在公安消防機構(gòu)在查明火災事實后，根據(jù)行為人的行為與火災之間的因果關系，以及該行為在火災事故中所起的作用等事實，對火災責任作出的決定?？稍V性是在實踐中被廣泛使用，但含義并不十分明確的概念，通常包括民事行為的可訴性、刑事行為的可訴性和行政行為的可訴性?；馂脑蛘J定和火災責任認定的可訴性屬于行政行為可訴性的范疇，是指公安消防機構(gòu)作出的火災原因與責任認定在一定條件下，是否訴諸司法審查的一種屬性。[1]

    自2000年7月20日,《人民法院報》刊登了《“重大火災原因認定書”是否可訴》一文后，許多學者和消防工作者紛紛撰文發(fā)表自己的看法，司法實踐中也出現(xiàn)了可訴或不可訴兩種截然不同的做法。至今，火災原因認定和火災責任認定是否可訴仍然沒有統(tǒng)一的認識，主要有三類觀點：

    第一種觀點認為火災原因認定和責任認定都不可訴。理由包括兩條：

    （1）認為火災原因認定與火災責任認定是公安消防機構(gòu)運用專業(yè)知識就火災的有關專門性問題作出的判斷，如果進入訴訟程序只能一種證據(jù)，就證據(jù)而言不存在引起訴訟的問題。[2]

    （2）以公安部的相關批復為依據(jù)。2000年公安部《關于對火災事故責任認定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復》中規(guī)定：“火災責任并不確定當事人的權(quán)利義務,不是一種獨立的具體行政行為,不屬于《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍?！睋?jù)此認為火災責任認定不具有可訴性，該《批復》雖然沒有就火災原因認定是否具有可訴性作出規(guī)定,但從其精神也認為火災原因認定亦不具有可訴性。不過，持此觀點的僅為少數(shù)。

    第二種觀點認為火災原因認定與責任認定都可訴。這是目前多數(shù)學者所持的觀點，理由如下：

    （1）公安消防機構(gòu)有權(quán)對火災原因和責任作出認定，具有行政主體資格。“公安消防機構(gòu)對火災調(diào)查的職權(quán)行使有法律明確授權(quán)，是公安消防機構(gòu)的法定職責”[3]。把“火災原因和火災事故責任認定僅僅看作是一種證據(jù),在理論上是混淆了行政執(zhí)法證據(jù)與行政執(zhí)法行為的區(qū)別”[4]，火災原因認定與責任認定不是一種證據(jù)。

    （2）火災原因和責任認定是一種行政確認行為，不屬《行政訴訟法》受案范圍排除之列。例如，有學者認為，“公安消防機構(gòu)作出火災原因和火災事故責任認定的行為，雖然不直接確認相對人的權(quán)利義務，但卻決定了當事人承擔一定義務的前提,是相對人享有或承擔一定義務的先決條件,因而是一種行政確認行為”[5]。作為具體行政行為一種的行政確認行為，應屬于行政訴訟的受案范圍。

    （3）火災原因認定和責任認定必然影響火災當事人的權(quán)利和義務。公安消防機構(gòu)作出的火災原因認定和責任認定雖然不直接確定相對人的權(quán)利義務，但卻是決定相對人權(quán)利義務的先決條件，對特定的相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響，該認定在未依法定程序撤銷前始終有效。

    （4）當然最重要的是，通過將火災調(diào)查事故工作納入行政訴訟范圍，依法接受人民群眾和司法部門的監(jiān)督，對自覺依法行政，提高火災事故調(diào)查質(zhì)量都具有促進作用。因此，火災事故調(diào)查結(jié)論應當作為可訴行政行為。

    （5）公安部《關于對火災事故責任認定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復》超越了其法定職權(quán),違背了立法法，行政訴訟法的相關規(guī)定及行政法的基本原理,應不具有法律效力。

    第三種觀點認為火災原因認定不可訴，火災責任認定可訴。此觀點與上述觀點最大的區(qū)別在于對火災原因認定和火災責任認定兩個概念進行了區(qū)分，并根據(jù)對兩種認定各自的行為屬性及特征分析，認為火災責任認定可訴，而火災原因認定不可訴?；馂呢熑握J定可訴的理由與觀點二基本相同，而火災原因認定不可訴的理由包括：

    （1）火災原因認定是與火災責任認定有緊密聯(lián)系，但又屬于性質(zhì)不同的兩種行為。首先，火災原因認定的基礎是現(xiàn)場勘驗、調(diào)查訪問，以及技術鑒定等一系列調(diào)查活動，而火災責任認定的依據(jù)則是包括火災原因認定、火災損失，行為人的行為與火災之間的因果關系在內(nèi)的火災事實。其次，火災原因認定是火災責任認定的基礎和前提，沒有火災原因認定，火災責任認定也無從談起。[6]再次，正確的火災原因認定依賴于人們對火災這一現(xiàn)象的科學認識和通過調(diào)查活動收集證據(jù)多寡，是對火災原因的科學分析與解釋，本身不對行為人行為在火災中的地位和作用作出法律評價。最后，從程序而言，火災原因認定從本質(zhì)上仍屬于程調(diào)查序的一個環(huán)節(jié)，如果不將《火災事故調(diào)查規(guī)定》第24條和第31條之規(guī)定考慮在內(nèi)，火災原因認定更像是一份原因分析報告，從這一角度看，將火災原因認定稱之為火災原因分析或許更為準確。只是由于火災原因認定處于調(diào)查程序的末端，且與責任認定和處罰決定聯(lián)系緊密，容易與后兩者相混淆。

    （2）假設火災原因認定具有可訴性，將會面臨現(xiàn)實和理論的困難。

    首先，如果火災原因認定引發(fā)行政訴訟，依據(jù)《行政訴訟法》第32條之規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，公安消防機構(gòu)應當提供作出火災原因認定的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。在這里，為了證明火災原因認定合法、合理，公安消防機構(gòu)需要提供很重要的兩部分事實，一是認定火災原因的證據(jù)；二是認定火災原因所依據(jù)的規(guī)范性文件。認定火災原因的證據(jù)比較好理解，但認定火災原因所依據(jù)的規(guī)范性文件是什么就不清楚了。事實上，目前認定火災原因既沒有可依據(jù)的實體性規(guī)定，也沒有制定相關的行業(yè)標準，而且，受到現(xiàn)代科學技術發(fā)展的限制，火災認識的局限性仍然很大，加之火災原因本身錯綜復雜，這些情況決定了制定火災原因認定的規(guī)范性文件在一定時間內(nèi)還難以突破。

   其次，依據(jù)公安部2002年《對<關于消防執(zhí)法中幾個問題的請示>的批復》中“對于放火嫌疑案件，應當及時通知刑事偵查人員參加調(diào)查。構(gòu)成放火案件的，作出火災原因認定，制作《火災原因認定書》，移交公安機關刑事偵查部門立案偵查”之規(guī)定，對構(gòu)成放火案件的火災，公安消防機構(gòu)還應在移交刑偵部門立案之前作出原因認定。[8]如果火災原因認定被納入行政訴訟的范圍，完全可以使兩類互不影響的程序在實踐中發(fā)生激烈的碰撞，甚至出現(xiàn)行政訴訟程序干擾刑事訴訟程序的怪事。

    最后，如果火災原因認定引發(fā)行政訴訟，法院將面臨如何審查火災原因認定的問題。準確的火災原因認定既依賴于充足的通過調(diào)查詢問、現(xiàn)場勘驗以及其他調(diào)查活動收集到各種的材料，更依賴于調(diào)查人員依靠自身廣博的專業(yè)知識、豐富的經(jīng)驗積累和對火災現(xiàn)象的深刻認識，把這些看似“毫無關聯(lián)”，又“支離破碎”的材料與引發(fā)火災的條件聯(lián)系起來，并最終作出科學的分析。從本質(zhì)上講，火災原因的認定更像是對火災所進行的一次科學考察與分析過程，具備高度的專業(yè)性和科學性，而這也正是作為調(diào)查主體的公安消防機構(gòu)所擅長的。當法院審查火災原因認定時，由于缺乏有專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗的人員，且行政訴訟滯后于火災調(diào)查工作，火災現(xiàn)場此時多已被清理或破壞，只能依靠之前調(diào)查收集到的證據(jù)與事實，如果此時要對火災原因認定進行實質(zhì)性的審查，面對技術和現(xiàn)實上存在的巨大困難，只會使法院的審查進退兩難。

    出于相同原因的考慮，在英美法系國家，“法院只能在憲法規(guī)定的司法權(quán)限范圍以內(nèi)活動,必須尊重行政機關的職能及其專門知識和經(jīng)驗,不能妨礙行政效率的發(fā)揮”。[9]法院雖然可以對行政機關的行為進行司法審查，但這種審查一般是在尊重行政機關對事實判斷的基礎上進行的。大陸法系國家雖然受職權(quán)主義訴訟體制的影響采用嚴格的審查標準，但近年來做法也不是鐵板一塊，如日本對于行政機關作出的事實認定采用實質(zhì)性證據(jù)規(guī)則，只進行有限的合理性審查。[10]這就意味著，出于對公安消防機構(gòu)專業(yè)判斷的尊重，對火災原因認定的審查更多的只能限于形式的審查，即公安機關消防部門基于嚴格履行了調(diào)查程序而作出的火災原因認定，法院是應該予以支持。不過，這種形式上的審查對火災原因認定而言，其實際價值和意義有多大，是否有必要必須通過耗費司法資源，以訴訟的方式解決該類問題，確實值得我們思考和懷疑。 （轉(zhuǎn)自“消防法律研究”微信公眾號原創(chuàng)，轉(zhuǎn)載請注明原出處）

    參考文獻

    [1]作者認為，可訴性是行政行為的本質(zhì)屬性，如果行政行為不具有可訴性，則不成其為行政行為。不過，這一結(jié)論還需經(jīng)過歷史的和現(xiàn)實的、理論的和實踐的進一步考察。參見郝明金著：《行政行為的可訴性研究》，中國人民公安大學出版社2005年9月版，第82頁。

    [2]參見曹曉強：《火災原因和事故責任認定的探討》，《成都電子機械高等專科學校學報》，2005年第1期，第89頁。

    [3]參見林潔：《論消防行政訴訟中的火災事故調(diào)查結(jié)論》，《引進與咨詢》，2004年第8期，第37頁。

    [4]參見李佑標：《火災原因和火災事故責任認定的可訴性研究》，《武警學院學報》，2002年10月，第67頁。

    [5]參見黨忠民：《論火災原因和火災事故責任認定的可訴性》，《武警學院學報》，2003年4月，第81頁。

    [6]參見費英哲：《火災原因認定書的不可訴性分析》，《廣西政法管理干部學院學報》2003年第18期，第75頁。

    [7]公安部技術監(jiān)督委員會最近批準發(fā)布了兩項公共安全行業(yè)標準，編號名稱分別GA653－2006《重大火災隱患判定方法》和GA654－2006《人員密集場所消防安全管理》，這兩項標準均為強制性公共安全行業(yè)標準，自2007年1月1日起實施。參見《人民公安報－消防周刊》，2006年12月26日，第704期。

    [8]筆者在調(diào)研時曾收集到這樣的案例：發(fā)生在武漢某區(qū)的一起火災，經(jīng)初步調(diào)查后懷疑涉嫌放火，公安消防機構(gòu)遂下達《火災原因認定書》，準備移送刑偵部門。當事人知曉后，以不服火災原因認定為由提起行政訴訟，刑偵部門也借此以原因尚不明確為由拒絕接受移送的案件，使公安消防機構(gòu)調(diào)查工作陷入兩難境地。

    [9]參見王名揚著：《美國行政法》（上），中國法制出版社，1995年1月版，第567頁。

    [10]參見朱新力：《論行政訴訟中的事實問題及其審查》，《中國法學》，1999第4期，第53頁。